Actuele kwesties op het gebied van economie, (verantwoord) beleggen, pensioen en inkomen: iedere week geeft een expert van APG een helder antwoord op de vraag van de week. Deze keer: hoofdeconoom Thijs Knaap over de effectiviteit van de nieuwe klimaatregelen van het kabinet. “De doelstelling is enorm. Dit is de maanlanding van onze generatie.”
Eind april 2023 presenteerde minister van Klimaat en Energie Rob Jetten extra plannen om de doelstelling van het kabinet voor 2030 – minstens 55 procent minder CO2-uitstoot dan in 1990 – alsnog te kunnen halen. Opvallend genoeg maakte een extra belasting op vlees en vliegen geen deel uit van deze plannen, noch een forse afname van de veestapel. Hoe effectief is dit klimaatplan?
Cru
Als het gaat om klimaatmaatregelen, staan de overheid grofweg drie categorieën ter beschikking, zegt Knaap. Normeren, belasten en subsidiëren. En elke categorie heeft zijn voor- en nadelen.
“Bij normeren kun je denken aan een wettelijke eis, bijvoorbeeld om alleen nog verbrandingsmotoren in auto’s toe te staan met een maximaal verbruik van één op twintig. Een ander voorbeeld zijn de milieuzones in steden. Het voordeel daarvan is dat het duidelijk is. Het nadeel is echter dat een wettelijke norm vatbaar is voor lobby-inspanningen – in dit geval vanuit de auto-industrie – maar bovenal is het een cru instrument. Want moet een ambulance die op weg is naar een spoedgeval, dan ook aan zo’n verbruiksnorm voldoen? En die oma die nauwelijks rijdt met haar oude dieseltje, wordt die dan niet onnodig hard getroffen? Als je niet meer met de auto naar je werk mag, is dat een heel kleine opoffering voor de één, maar een onoverkomelijk probleem voor een ander. Verbieden is dus vaak een heel bot instrument en doet geen recht aan dat verschil in belangen.”
Niet enthousiast
Volgens Knaap worden veel economen daarom niet zo enthousiast van normering. Ze geven de voorkeur aan belasten als instrument om te beïnvloeden.
“De econoom zegt: als je iets wil reduceren, maak het dan duurder. Dus als je streeft naar minder CO2-uitstoot, plak je er een prijs op. Degene die absoluut met de auto moet, zal die prijs graag betalen. En degene die dat toch wat duur vindt, pakt de trein. Je laat de beslissing dan bij de mensen zelf. Daar komt als voordeel bij dat je als overheid belastingen int, waarmee je andere belastingen die de economie verstoren, kunt verlagen – bijvoorbeeld de loonbelasting.”
Ook aan dit instrument kleven echter nadelen. Soms heeft die milieubelasting zelf namelijk zo’n groot verstorend effect, dat je de totale economie per saldo nóg meer verstoort.
Iedereen trekt wit weg
Maar het grootste probleem is dat je via dergelijke belastingen voor meer ongelijkheid tussen inkomensgroepen zorgt, zegt Knaap.
“We hebben nou juist een progressief belastingstelsel om die ongelijkheid te verminderen. Als je mensen met een laag inkomen voor hun CO2-uitstoot laat betalen, worden ze nog armer. De rechtgeaarde econoom zegt dan dat je geen inkomensbeleid moet voeren met een milieubelasting en dat je die lagere inkomensgroepen in dat geval een uitkering of toeslag moet geven. De prijsprikkel hou je zo toch in stand, is de redenering. Maar bij het woord ‘toeslagen’ trekt in Nederland vandaag de dag iedereen wit weg. De uitvoering ís al belabberd, dus niemand wil deze nog extra belasten met nieuwe regelingen. Dus beprijzen is in theorie ideaal, maar blijkt in de praktijk toch moeilijk.”
Grote SUV
Vanuit dat perspectief is het dus nog niet zo slecht dat belasting en normering een kleinere rol spelen in het klimaatplan van het kabinet, en dat er voor subsidiering een grotere rol is weggelegd. Toch is ook dat instrument niet zonder keerzijde.
“In de nieuwe plannen wordt de subsidie op elektrische auto’s hoger. Maar als je alleen elektrisch rijden subsidieert, is er geen prikkel om in het algemeen voor de minst vervuilende oplossing te kiezen. Iemand die de keuze heeft tussen een grote SUV en een kleine auto, wordt zo niet gestimuleerd om die kleinere auto te nemen. Als je CO2-uitstoot belast daarentegen, stimuleer je de duurzamere keuze ook binnen het segment van brandstofauto’s. Een grote SUV is in dat geval immers duurder in het gebruik dan, bij wijze van spreken, een Fiat Panda.”
De politieke realiteit is dat subsidies makkelijker te verkopen zijn aan burgers en bedrijven, terwijl je met nieuwe belastingen de populariteitsprijs niet wint, zegt Knaap.
“Maar uiteindelijk moeten die subsidies ergens mee worden betaald en in de regel gebeurt dat toch weer via belastingheffing. Op termijn zet je daarmee de overheidsbegroting onder druk. En ook aan subsidies kunnen ongelijkheidsaspecten zitten. Denk aan alle belastingvoordeel bij de aankoop van Tesla’s, waar in Nederland vooral de hogere inkomensgroepen van hebben geprofiteerd.”
Voedselbank
Al met al wil je dat mensen zoveel mogelijk geprikkeld worden om het juiste te doen. En wat dat betreft is het nieuwe pakket aan klimaatmaatregelen volgens Knaap ‘suboptimaal’.
“Een zeer vervuilende fabriek die iets minder vervuilend kan worden is nog beter dan een Nederlander die overstapt van een brandstofauto naar een elektrische auto. Maar voor die fabriek zitten in het huidige pakket aan klimaatmaatregelen maar weinig prikkels, omdat er zo vaak naar het instrument van subsidiering wordt gegrepen. Terwijl een groot deel van de uitstoot in Nederland niet door burgers wordt veroorzaakt, maar door de industrie.”
Het reeds bestaande CO2-handelssysteem voor grote bedrijven werkt dan wél weer goed in de verduurzaming van de industrie, merkt Knaap op.
“In de ideale wereld zou je die duurzaamheidsprikkels doorvoeren tot in de haarvaten van de economie, maar er zijn dus allerlei praktische bezwaren waardoor we dat niet doen. Individueel gedrag van burgers is veel moeilijker te sturen dan dat van industrieën, want met industrieën kun je als overheid individueel in gesprek. En in tegenstelling tot burgers kunnen bedrijven niet bij de voedselbank belanden, als je een belasting invoert.”
Als het gaat om de effectiviteit van de recente Nederlandse klimaatplannen, moeten we ook realistisch zijn, zegt Knaap.
“De doelstelling is enorm. Dit is de maanlanding van onze generatie. Binnen enkele jaren moet de hele energie-infrastructuur op zijn kop worden gezet. Dat is een gigantische en heikele operatie, waarin bij bepaalde elementen nog niet eens duidelijk is hoe we die überhaupt kunnen uitvoeren. Sommige problemen zul je gaandeweg moeten oplossen. Maar je moet ergens beginnen. Als je niks doet, weet je sowieso dat je die doelstelling voor 2030 niet gaat halen. Wat me in ieder geval wel opvalt, is de brede steun die er tegenwoordig is voor dit soort klimaatregelen, ondanks de forse uitgaven die hiermee gepaard gaan. Dat is hoopgevend.”